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《安徽省公路安全保护条例》解读

来源:本站原创  发布时间:2018-11-05 10:38:11   【字体:

  《安徽省公路安全保护条例》(以下简称《条例》)已经省第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议通过,将于2019年5月1日起施行,2000年12月28日通过的《安徽省公路路政管理条例》同时废止。为便于全省交通运输系统和社会各界更好地理解《条例》相关内容,切实做好宣传贯彻工作,现就《条例》的有关内容解读如下:

  一、出台背景及必要性
  公路是经济社会发展的重要基础设施,公路的完好、安全、畅通,事关经济发展和民生保障。改革开放40年来,特别是党的十八大以来,我省公路事业迅速发展。截至2017年底,全省公路总里程20.33万公里,其中高速公路通车里程达到4673公里,省辖市实现了市市通高速,全省南北向6小时过境、东西向3小时过境。全省国道里程10924公里,省道4571公里,县道23636公里,乡道36600公里,村道126550公里,专用公路1002公里,公路桥梁37737座,公路隧道326处。全省一级公路里程达到4151公里,二级及以上公路里程超过1.9万公里,实现所有乡镇通沥青(水泥)路,行政村通公路率为99.99%,路网密度145.83公里/百平方公里。目前,我省以高速公路、普通干线公路为主骨架、农村公路为支脉的公路交通网络基本形成,为我省经济社会发展提供了重要支撑和保障。
  党的十九大报告强调要建设交通强国,提出“加强水利、铁路、公路等基础设施网络建设”,将公路等基础设施网络建设作为深化供给侧结构性改革的重要内容。因此,巩固公路建设成果,充分发挥公路功能和作用,更好地服务区域经济社会发展,是当前我省公路事业改革和发展中面临的迫切问题。
  在公路建设迅猛发展的同时,公路保护的任务也日益繁重。当前损坏、破坏和非法占用公路现象时有发生,路产路权维护难以及时到位,雨雪冰冻、交通事故等公路突发性事件应对还不够及时,公路建筑控制区划定不及时造成公路保护工作不到位。这些情况和问题既影响公路的完好和正常使用,又危及公众出行安全。因此,有必要通过地方立法,将公路安全保护纳入法治化轨道,进一步强化公路安全保护工作,确保公路的完好、安全、畅通。
  2000年,省人大常委会颁布了《安徽省公路路政管理条例》。随着公路保护实践的发展,很多条款已不适应当前和未来公路保护的需要。2011年,国务院颁布了《公路安全保护条例》,虽然设定了各类公路保护制度,但一些条文规定较为原则,需要根据我省实际予以细化落实。与此同时我省公路保护工作方面也遇到一些新情况、新问题,如公路调整为城市道路的程序不明确,非公路标志的管理不规范等,因此,出台《条例》是贯彻实施上位法的必然要求,也是公路保护实践的迫切要求。
  综上所述,废止《安徽省公路路政管理条例》,制定一部专门的公路保护地方性法规是十分迫切也是非常必要的。
  

  二、立法过程
  省十二届人大常委会将《条例》列入五年立法规划后,省交通运输厅、省公路局分别召开座谈会、赴黄山和宣城两市实地调研、书面和公开征求意见,并数次修改,形成《条例》初稿。根据省委批准的省人大常委会2018年立法计划,《条例》被列入实施类立法项目,省交通运输厅及时将《条例》(起草稿)上报省政府。
  省政府法制办承办后,会同省交通运输厅进行初步修改,形成征求意见稿,书面征求了各市、省直管县、省直部门和省交控集团等企业的意见,公开征求了社会公众的意见。2018年5月3日,省政府第10次常务会议讨论通过了《条例(起草稿)》,并向省人大常委会提交了《条例(草案)》。
  省人大城建环资委在调研的基础上对《条例(草案)》提出了审查意见。一审后,省人大常委会法工委将草案、草案征求意见稿在安徽人大网公开征求意见,书面征求了设区的市人大常委会、省直有关部门和基层立法联系点的意见。最后省人大法制委根据省人大常委会组成人员审议意见形成了《条例》(表决稿)。
  在此期间,省政府法制办,省人大常委会城建环资工委、法工委还先后赴安庆、铜陵、潜山、怀宁、枞阳、马鞍山、芜湖等地实地调研,并通过专家论证会、立法协调会、座谈会等形式广泛征求意见,从而保证了《条例》的科学性、民主性、前瞻性和可操作性。
  7月27日,省十三届人大常委会第四次会议通过了《条例》,并将于2019年5月1日起施行。

  三、主要内容
  《条例》共七章五十二条,细化了《中华人民共和国公路法》、国务院《公路安全保护条例》的相关规定,吸收了兄弟省市的立法经验,结合我省实际,创设了一些新的公路安全保护制度;加强了公路线路保护、公路养护、公路通行等方面的监督管理,为更好地保护我省公路基础设施,服务经济社会发展,满足人民群众出行需求提供法治保障。《条例》的主要内容体现在以下几个方面:
  (一)主动适应改革需要,明确公路安全保护体制
  目前,我省正在推进交通运输承担行政职能事业单位改革。按照中央和省改革的要求,原公路管理机构承担的行政职能将回归到行政机关,执法职能由综合执法机构具体承担,公益服务职能由新设立的事业单位承担。《条例》主动与改革要求相衔接,规定县级以上人民政府交通运输主管部门按照职责负责本行政区域内公路安全保护工作,其所属的交通运输综合执法机构具体负责公路行政执法工作,公路公益服务机构具体负责除经营性收费公路以外的公路养护和通行保障等工作。《条例》从法律层面明确了改革后的公路安全保护管理体制和工作机制,为进一步深化改革,优化职能配置,依法履行职责,提供了立法依据。《条例》之所以将正式施行时间延迟到2019年5月1日,就是考虑改革实施需要一段时间,确保《条例》规定与改革保持一致。
  (二)体现社会主义核心价值观,提高公民公路安全保护公德意识将社会主义核心价值观融入到法规中,是贯彻落实中央决策部署的重要举措,有利于充分发挥社会主义核心价值观对公民的教育引领作用。《条例》规定:各级人民政府应当组织开展公路安全保护的宣传教育工作,发挥行业协会、社区、学校的宣传作用,提高公民的守法意识、安全意识和公德意识。
  (三)加强公路线路保护,保障路产路权不受侵害
  近年来,公路沿线的违法建筑、非公路标志、涉路设施等日益增多,尤其是穿集镇和城乡结合部路段,这种现象更为严重。这不仅影响路容路貌和公路效益的充分发挥,还给公路通行安全带来隐患。为有针对性地解决我省公路线路保护中的新情况、新问题,《条例》对公路线路保护作出了具体规范:
  一是公路建筑控制区管理。《条例》规定:1.对公路、公路用地、公路建筑控制区依法进行规划控制。2.要求公路初步设计批准部门将公路初步设计文件等资料,及时抄送公路沿线县级以上人民政府及其相关管理部门。3.新建、改建、扩建公路确需穿越集镇、村庄的,应当同步建设排水设施,防止环境污染和水土流失。临近公路规划和新建村镇、开发区以及农贸市场等,应当与公路保持规定的距离,不得影响公路安全。4.城乡规划主管部门审批临近公路建筑控制区的建设项目,应当按照规定明确建筑物与公路的控制距离。通过对规划、建设等源头环节实施有效管控,防止造成公路街道化。二是非公路标志管理。公路两侧过多的非公路标志,严重影响驾驶员视线,混淆公路标志和非公路标志,造成安全隐患。《条例》明确了非公路标志设置的许可条件、程序,规定了后续监管措施,同时要求高速公路用地范围内的广告牌实行规划管理,从事前、事中、事后三个环节加强对非公路标志管理。三是公路绿化物保护。公路绿化物是公路的重要组成部分,具有稳固路基、保护路面、美化路容的重要作用。《条例》明确了更新砍伐护路林的许可条件,并对补种方案提出了具体要求,进一步完善了公路绿化物保护制度。四是建立公路损坏保护、公路性质变更制度。《条例》规定:造成公路损坏的,责任者应当及时报告交通运输综合执法机构或者公路经营企业,并接受交通运输综合执法机构现场调查处理。在公路管理实践中,新的公路建成后,原有公路移交、报废程序不够明确,管养主体得不到及时界定,可能导致道路养护、管理不到位,从而影响通行安全。《条例》结合国务院《公路安全保护条例》的规定,对公路移交、永久停止使用的处置作了相应的细化规定。
  (四)加强公路养护管理,提升公路路况水平
  加强公路养护管理,是坚持公路建设与养护并重的具体要求,也是公路完好畅通和正常使用的保证,更是行车安全和公路长远发展的需要。为促进公路养护的规范化和科学化,提高养护的质量和效益,缓解养护施工与通行保畅的矛盾,为人民群众提供更加良好的出行条件,《条例》结合国务院《公路安全保护条例》等相关规定和我省实际情况,作了进一步的明确和规范:
  一是规定了公路养护责任主体和养护类型。国道、省道、县道的养护由县级以上人民政府交通运输主管部门按照职责分级负责;乡道、村道的养护由乡镇人民政府负责;依法受让公路收费权或者投资建成经营的公路的养护由公路经营企业负责。公路养护分为日常养护和养护工程,养护工程分为预防养护、修复养护、专项养护和应急养护。二是规定养护巡查、公路损毁处置机制。这样可以及时发现、消除安全隐患,保障公路完好、畅通。三是规定公路养护实行计划管理。为了避免集中进行公路养护作业造成交通堵塞,《条例》规定公路公益服务机构、公路经营企业应当按照公路里程、技术状况、养护规范等,编制公路养护计划,抄送县级以上人民政府交通运输主管部门,并规定县级以上人民政府交通运输主管部门按照职责统筹安排公路养护计划。四是提前发布公路养护作业信息。为了方便公众及时了解养护作业线路情况,《条例》规定县级以上人民政府交通运输主管部门应当通过广播、电视、报纸、网络、电子显示屏等方式提前向社会发布公路养护作业信息,使驾驶人员及时获知公路养护作业情况,提前安排出行计划。五是建立公路养护工程质量管理制度。《条例》要求公路公益服务机构、公路经营企业、养护施工单位编制养护作业方案和应急预案;实施养护作业应当按照技术规范和操作规程,设置明显的施工标志、安全标志和相应的防护设施;建立健全养护工程质量检查管理制度,确保养护工程质量;加强对交通安全设施的管理和维护。
  (五)保障公路安全通行,积极应对公路突发事件 
  长期以来,因超限超载、交通事故、自然灾害等导致的公路突发事件时有发生。因此,应加大公路应急管理力度,提高公路公共服务能力,保障公路通行安全。《条例》规定:一是审批公路超限运输申请时,需要验算通行线路上桥梁承载能力,防止严重超限车辆危害桥梁安全。二是建立公路突发事件影响的预测预警体系,控制、减轻和消除公路突发事件引起的严重社会危害。三是建立公路沿线大风、暴雨、浓雾、团雾、冰雪等恶劣天气和地质、洪涝灾害的信息互通与应急联动工作机制。四是发生公路突发事件影响公路通行的,应当及时修复公路、恢复通行。五是明确公路上故障车辆的救援,当事人可以自行选择施救单位。
  (六)加强监督管理,保障公路事业健康发展
  监督管理是贯彻落实《条例》规定的必要手段,交通运输综合执法机构及时查处涉路违法行为对保障公路安全具有重要意义。《条例》一是规定了监督管理的范围和职权。交通运输综合执法机构对公路、公路用地、建筑控制区、收费站点、服务区、车辆停放场所,以及公路公益服务机构、公路经营企业、车辆所属单位进行监督检查,有权向有关单位、个人了解情况,查阅、复制有关资料。二是规定了公路巡查义务。交通运输综合执法机构应当开展公路巡查,将巡查情况和处理结果予以记录。三是规定了执法队伍建设和执法车辆要求。交通运输综合执法人员应当具备相应的专业知识和业务能力,执法专用车辆应当设置统一标志和示警灯。四是建立了举报投诉制度。
  (七)突出农村公路保护,助力乡村振兴战略实施
  农村公路是保障农民群众生产生活的基本条件,是实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战的重要基础性设施。党的十八大以来,习近平总书记多次就农村公路发展作出重要指示,要求把农村公路建好、管好、护好、运营好,逐步消除制约农村发展的交通瓶颈,为广大农民脱贫致富奔小康提供更好的保障。为了落实习近平总书记“四好农村路”建设的重要批示精神,《条例》就农村公路安全保护作出了专门规定:一是明确了村道的法律适用。《条例》规定村道的安全保护活动,适用《安徽省农村公路条例》和本条例的有关专门规定。二是明确了乡级人民政府对乡道、村道的保护责任。规定乡镇人民政府、街道办事处根据法律法规规定和县级人民政府确定的职责,做好乡道、村道的安全保护工作。三是规定农村公路实行县、乡、村三级路长制。明确了各级路长协调解决农村公路管理中的重点难点问题、加大农村公路联合执法监管力度、排查整改交通安全隐患、加强农村公路灾毁应急保障工作等职责,进一步完善了农村公路管理体制,落实管理责任。
  (八)完善相关法律责任,落实公路安全保护措施
  鉴于《中华人民共和国公路法》、国务院《公路安全保护条例》、《安徽省治理货物运输车辆超限超载条例》对违法涉路施工、修建建筑物、更新采伐护路林、超限运输等各种侵害公路路产路权的违法行为,已经设立了相应的法律责任。因此,《条例》没有照抄相关处罚规定,只对上述法律法规没有明确规定的违法行为规定了相应的法律责任。一是规定了给予各级人民政府、县级以上人民政府交通运输主管部门、交通运输综合执法机构及其工作人员行政处分的八种违法情形。二是规定了违法设置非公路标志的罚款幅度和强制拆除手段。三是规定了违法占用公路边沟的法律责任。四是明确了超限的货运车辆非现场执法的处理方式和处罚措施。
  此前,我省已经出台《安徽省高速公路管理条例》、《安徽省农村公路条例》、《安徽省治理货物运输车辆超限超载条例》,以上三部法规与《条例》一起共同构成了我省公路管理工作的地方性法规体系,为我省公路保护工作的有序开展提供了坚实的法律支撑。

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